بحث حول علاقة القانون الإداري بعلم الإدارة وفروع القانون الأخرى

مقدمة

تزايد الاهتمام بدراسة القانون الإداري بتزايد تدخل الدولة في شتى الميادين وتطور وظائفها، بالتالي اتساع مجاله وامتداده خاصة بعد ظهور ما يعرف المرافق العامة الاقتصادية والتجارية، ما جعله وثيق الصلة بفروع القانون الأخرى، وعلم الإدارة باعتباره جزءا منه حيث ارتبط القانون الإداري في بداياته ومراحله الأولى بالمرافق العامة، حتى أن هناك من عرفه أنه قانون المرافق العامة، لاقتصار مفهوم هذه الأخيرة آنذاك على المرافق العامة الإدارية، التي تضطلع بخدمات إدارية بحتة، مثل العدالة، الدفاع، التعليم، رغم أن الوضع لم يدُمْ بتزايد تدخل الدولة، وظهور أنماط أخرى من المرافق، ومنه، عجز المرفق العام عن إرساء حدود القانون الإداري، وهو ما يثير إشكالية تبني معيار أصيل لتحديد مجال تطبيقه.

اذن ما علاقة القانون الاداري بفروع القانون الأخرى؟

المبحث الأول: علاقة القانون الاداري بفروع القانون العام

تتعدد جوانب اهتمام القانون الإداري، ما جعله وثيق الصلة بالقانون الدستوري ، وقانون العقوبات وقانون المالية ، فضلا عن القانون الدولي العام .

المطلب الأول : علاقة القانون الإداري بالقانون الدستوري:

يهتم القانون الاداري بتنظيم السلطة الادارية ونشاطها الذي يستهدف تحقيق المصلحة العامة، في حين يعد القانون الدستوري القانون الأعلى والأساسي في الدولة، والذي ينظم القواعد القانونية التي تتعلق بنظام الحكم في الدولة والسلطات العامة فيها والعلاقة بينهما وحقوق وحريات الأفراد والضمانات التي تكفلها[1]، يعتبر القانون الدستوري والقانون الإداري فرعان لأصل واحد هو القانون العام الداخلي، لذلك فالعلاقة بينهما عميقة ووطيدة ، لأنهما يعالجان موضوعا مشتركا، ألا وهو السلطة التنفيذية مع تناول كل فرع لها من جهة معينة، فالقانون الدستوري يرگز ويهتم بالسلطة التنفيذية كجهة حكومية وكسلطة دستورية والقانون الإداري يهتم بها كإدارة أي من الناحية الإدارية[2]، لذلك قال بیرتلمي Berthelmey: "إن الدستور يبين كيف شيدت الآلة الحكومية أما القانون الإداري يبين كيف تسير هذه الآلة وكيف تقوم كل قطعة منها بوظيفتها[3].

ورغم هذه العلاقة الوثيقة بين الفرعين، الا أنهما يختلفان في اتساع الموضوع، حيث يتسع مجال دراسة القانون الدستوري، ليبحث في التنظيم السياسي للدولة من حيث تكوین سلطات الدولة الثلاث واختصاصاتها والعلاقات بينها، في حين يقتصر موضوع القانون الإداري على البحث في أعمال السلطة التنفيذية الإدارية منها دون الحكومية، كما يجب أن يحترم القانون الاداري المبادئ الأساسية الواردة في القانون الدستوري، باعتباره القانون الأسمى في هرم تدرج القواعد القانونية في الدولة.[4]

ولقد تضمن التعديل الدستوري لسنة 2020 [5] الكثير من القواعد ذات العلاقة المباشرة بالقانون الإداري نذكر من ذلك نص المادة 16 و19 التي اعتبرت المجلس المنتخب قاعدة اللامركزية ومكان مشاركة المواطنين في تسيير الشؤون العمومية، والمادة 17 التي أعلنت على أن الجماعات المحلية للدولة هي: البلدية والولاية والمادة 18 أرست دعائم اللامركزية وعدم التركيز في العلاقات بين الدولة والجماعات المحلية، والمادة 20 أكدت أن الملكية العامة بأنها ملك المجموعة الوطنية، كما نصت المادة 25 على معاقبة كل متعسف في استعمال السلطة على أن يتكفل القانون بتنظيم هذه المسألة، وتضمنت المادة 26 النص على مبدأ عدم تحيز الإدارة

وتبرز العلاقة بين القانونين الدستوري والإداري كذلك في مواد كثيرة أخرى من التعديل الدستوري لسنة 2020، فالمادة 27 أرست مبدأ مهما ألا وهو مبدأ المساواة أمام المرافق العامة، الذي يعد أحد أهم مبادئ القانون الإداري، حيث يفرض على الإدارة العامة ألا تميز بين فئة المنتفعين من خدماتها سواء بناء على المولد أو العرق أو الجنس أو الرأي أو أي شرط أو سبب آخر، أما المادة 36 فخصصت للجنسية الجزائرية وأحالت بشأن أنواعها واكتسابها و فقدانها للقانون، ومن البديهي أن الجنسية تعتبر أحد أهم شروط تقلد الوظائف العامة أيا كانت طبيعة الوظيفة

وجاءت المادة 91 محددة لسلطات وصلاحيات رئيس الجمهورية، ومن بين الصلاحيات ذات الصلة بالقانون الإداري تعيينه للوزير الأول وإنهاء مهامه ورئاسته لمجلس الوزراء، فرئيس الجمهورية إلى جانب أنه شخصية سياسية، فهو أيضا شخصية إدارية، وبناء على هذه الصفة الأخيرة اعترف له الدستور بالتعيين في وظائف الدولة السامية، ويتعلق الأمر بتعيين الوزراء و الأمناء العامين للوزارات والقضاة و الولاة......

ويمارس الوزير الأول وظائف إدارية كالتعيين في الوظائف المدنية للدولة خارج نطاق التعيينات الرئاسية أو تلك التي يفوضها له هذا الأخير، كما يتولى توزيع الصلاحيات بين أعضاء الحكومة ورئاسة مجلس الحكومة وهو ما حددته المادة 112 من التعديل الدستوري لسنة 2020، واعترفت المواد من 97 إلى 101 لرئيس الجمهورية بممارسة سلطة الضبط الإداري سواء في حالة الطوارئ أو الحصار أو الحالة الاستثنائية، وحالتي التعبئة العامة والحرب.

ومن هذا الكم الكبير من المواد الواردة في التعديل الدستوري لسنة 2020 ذات العلاقة بالمجال الإداري يتبين لنا مدى عمق الصلة بين القانون الإداري والقانون الدستوري.

المطلب الثاني : علاقة القانون الإداري بقانون العقوبات

يعرف القانون الجنائي بأنه مجموعة القواعد القانونية التي تبين الأركان العامة للجريمة (القسم العام) وتبين الأفعال التي تعتبر جرائم، وتحدد العقوبات المقررة لها (القسم الخاص)، كما يبين المراحل التي تمر بها الدعوى العمومية ابتداء من وقوع الجريمة (قانون الاجراءات الجزائية)، فعلى الرغم من اختلاف موضوعات كل من القانون الجنائي والقانون الإداري ، غير أن هناك صلة بينهما، كونهما يعدان من فروع القانون العام الداخلي، بالإضافة إلى أن قانون العقوبات ينظم ممارسة الدولة السلطة الزجر والردع ضد الاعتداء على أي حق يحميه القانون ، وبالتالي فإنه يحمي السلطة الإدارية في قيامها بوظائفها ، إذ يوفر الحماية لموظفيها من الغير ومن أنفسهم وأموالها ، وممتلكاتها وهياكلها[6].

ولتبيان أوجه العلاقة بينهما، نجد في قانون العقوبات الجزائري نص المادة 144 (القانون رقم 09/01 المؤرخ في 26 جوان 2001) قد حددت عقوبة تتراوح من شهرين إلى سنتين و بغرامة من 1.000 دج إلى 500.000 دج أو بإحدى هاتين العقوبتين لكل من أهان قاضيا أو موظفا عموميا أو قائدا، أو أحد رجال القوة العمومية بالقول أو الإشارة أو التهديد أو بإرسال أو تسليم أي شيء إليهم بالكتابة أو الرسم غير العلنيين أثناء تأدية وظائفهم أو بمناسبة تأديتها وذلك بقصد المساس بشرفهم أو باعتبارهم أو الاحترام الواجب لسلطتهم.

وشددت المادة 148 في العقوبة من سنتين إلى 5 سنوات إذا حدث الاعتداء بالعنف أو القوة، كما وضعت المادة 155 عقوبة لمن يبادر إلى كسر أختام السلطة العمومية تتراوح من 6 أشهر إلى 3 سنوات.

وبينت المادة 183 جريمة العصيان، باعتبارها شكلا من أشكال الهجوم على الموظفين أو ممثلي السلطة العمومية عندما يقومون بتنفيذ الأوامر و القوانين واللوائح، وبينت المادة 242 من نفس القانون جريمة انتحال الوظائف العمومية ووحدت لها عقوبة من سنة إلى 5 سنوات، كما بينت المادة 244 أشكال الانتحال.

وكفلت المادة 301 من قانون العقوبات حماية خاصة لأسرار الوظيفة وجرمت الموظف في حال إفشاء هذه الأسرار ووضعت عقوبة لهذا الفعل تتراوح من شهر إلى 6 أشهر، وبينت المادة 350 من نفس القانون العقوبة المقررة لفعل السرقة وهذا بشكل عام ينطبق وصفه في المجال الإداري، كما جرمت المادة 459 فعل مخالفة المراسيم و القرارات المتخذة قانونا من جانب السلطة الإدارية .

وبالرجوع للقانون رقم 06-01 المؤرخ في 20 فبراير 2006 المتعلق بالوقاية من الفساد ومكافحته ، نجد المادة 6 منه ألزمت كل من رئيس الجمهورية ورئيس الحكومة وأعضائها و الولاة و غيرهم بالتصريح بالممتلكات خلال الشهرين الموالية للانتخاب أو التعيين وهذا أمام الرئيس الأول للمحكمة العليا، وهؤلاء الأشخاص المشمولين بالمادة السادسة من القانون المذكور هم يمارسون مهاما إدارية، وجاءت المادة 9 من ذات القانون لترسي المبادئ الأساسية لإبرام الصفقات العمومية كمبدأ علانية المعلومات المتعلقة بالصفقة و مبدأ الشفافية ومبدأ المنافسة الشريفة المبنية على أسس ومعايير موضوعية، واعترفت نفس المادة بحق الطعن بالنسبة لكل مترشح في حال عدم احترام الإدارة لقواعد إبرام الصفقة العمومية[7].

المطلب الثالث: علاقة القانون الإداري بالقانون المالية

القانون المالي هو مجموعة القواعد القانونية الخاصة بإدارة الأموال العامة في الدولة، وهو مكمل للقانون الإداري الذي يتعلق بتنظيم الأجهزة والهيئات الإدارية، ويوضح النظام القانوني الذي يحكم الأموال العامة والحماية القانونية المقررة لهذه الأموال وكيفية الانتفاع بها ومن موضوعات هذا القانون كل ما يدخل ضمن إعداد الميزانية العامة في الدولة وسياسة وأنواع الضرائب المفروضة والأشراف والرقابة عليها، وتظهر العلاقة بينهما في اهتمام القانون الإداري بالمال العام والمال الخاص المملوك للدولة وهيئاتها المختلفة، كما يهتم بنزع الملكية الخاصة من أجل المنفعة العمومية، كما أن العلاقة تبرز أيضا من خلال منازعات الضرائب في تصنف في النظام القضائي الجزائري على أنها منازعات إدارية يؤول الاختصاص بالنظر فيها للقاضي الإداري، كما ساهمت الخزينة العمومية باعتبارها جهاز تابع وصائيا لوزارة المالية بتنفيذ الأحكام في المادة الإدارية بما يؤكد العلاقة بين القانون الإداري و القانون المالي[8].

المطلب الرابع: علاقة القانون الإداري بالقانون الدولي العام

إن العلاقة بين القانون الإداري والقانون الدولي العام تبرز من خلال اهتمام كلا القانونين بالدولة كأحد أهم أشخاص القانون العام، غير أن مجال اهتمام القانون الإداري بها ينحصر بالأساس في النشاط الداخلي ذو الطبيعة الخاصة أي الدولة، باعتبارها صاحبة السيادة والسلطة، لا الدولة باعتبارها شخصا من أشخاص القانون الخاص، بينما يهتم القانون الدولي العام بنشاط الدولة الخارجي مع بقية الدول في المجتمع الدولي وكذلك في علاقتها مع المنظمات الدولية، إلا أن العلاقة بين القانون الإداري والقانون الدولي العام تظهر في حالة أن القاضي الإداري يطبق نص معاهدة دولية على النزاع المعروض عليه إذا كانت الجزائر طرفا فيها ولقيت مصادقة من الجهات المخولة قانونا وتعلقت قواعدها بالنزاع الإداري المعروض على القاضي، لأن المعاهدة الدولية تسمو على القانون الداخلي.

المبحث الثاني : علاقة القانون الاداري بفروع القانون الخاص

يعتبر القانون المدني الشريعة العامة فيما يخص مختلف الروابط والعلاقات بين الأفراد، ويقوم على مبدأ المساواة والتوازن بين أطراف العلاقة، على عكس القانون الإداري الذي يمنح الإدارة مركزا متميزا يخولها فرض سلطاتها على الأفراد، تحقيقا للصالح العام، فلها إصدار القرارات الإدارية وتعديل العقود الإدارية بإرادتها المنفردة، وتوقيع بعض الجزاءات دون حاجة اللجوء للقضاء.

رغم خصوصية كل من القانونين المدني والإداري، واستقلال مجال كل منهما عن الآخر ،إلا أنه لا يمكن إنكار قيام علاقة بينهما خاصة وأن القانون المدني الشريعة العامة، إذ يتولى الإعلان عن الشخصية القانونية للأشخاص المعنوية بموجب المادة 49 منه ، حتى تمكنها من مزاولة نشاطها، وهي الأساس القانوني لنظرية التنظيم الإداري الجزائري.

كما تخضع العقود الإدارية للأركان العامة المعهودة في العقود عامة من رضاء، محل وسبب والتي تناولها القانون المدني في المادة 59 منه وما يليها، كما تناول حق الإدارة في نزع الملكية الخاصة للمنفعة العمومية (باعتبار هذه الأخيرة من أهداف القانون الإداري) في المادة 677 منه، وتعرض للاستيلاء باعتباره طريقة للحصول على الأموال ضمانا للسير الحسن للمرافق العمومية (وهي إحدى مواضيع القانون الإداري) بموجب المواد 697، 698 681، 181 مكرر 1، 681 مكرر 2 681 مكرر 3 منه، كما أشارت المادة 773 إلى بعض أملاك الدولة وهي من مواضيع القانون الإداري

المطلب الأول: علاقة القانون الإداري بالقانون المدني :

يعتبر القانون المدني من أقدم فروع القانون، وأن قواعده تعد بمثابة شريعة عامة فيما يحكم الروابط والعلاقات الخاصة بين الأفراد، لاسيما في الجانب المالي وفي مختلف أوجه التصرف سواء بالبيع أو الإيجار أو الرهن وغيرها من العقود، إن أبرز ميزة للقانون المدني أنه قانون المساواة والتوازن، فهو ينظر لأطراف العلاقة القانونية نظرة واحدة ولا يفاضل بين مصلحة وأخرى، أما في مجال القانون الإداري، فان العلاقة القانونية أو المراكز القانونية ينظر إليها بشكل مختلف تماما عما هو سائد في القانون المدني، فالإدارة باعتبارها طرفا في علاقة ما تحظى بمركز متميز تمارس بموجبه جملة من السلطات تجاه الأفراد المتعاملين معها، فهي تصدر القرارات الإدارية بإرادتها المنفردة ودون مشاركة الأفراد المعنيين بالقرار، بل وحتى دون رضاهم، ومع ذلك يلزم هؤلاء بتنفيذ هذا القرار ولا يجوز لهم الامتناع عن تنفيذه، وإلا خضعوا للعقوبة التي حددها القانون، كما أن الإدارة في مجال التعاقد لا تخضع لما هو سائد في القانون المدني بأن العقد شريعة المتعاقدين، بل يجوز لها من منطلق أنها سلطة عامة أن تعدل العقد الإداري بإرادتها المنفردة ومن سلطتها أيضا أن توقع الجزاء المالي على المتعاقد معها دون الحاجة للجوء للقضاء، كما يجوز لها أن تفسخ العقد بإرادتها المنفردة دون أدنى داع لرفع دعوى الفسخ[9].

ومن أبرز صور العلاقة بينهما أن القانون المدني هو من يعلن عن الوجود المدني وعن الشخصية القانونية الأهم الجهات الإدارية كالدولة والولاية والبلدية والمؤسسة العمومية ذات الطابع الإداري، فنجد المادتين 49 و50 من التقنين المدني تعترف بالشخصية الاعتبارية والآثار المترتبة عنها لكل هذه الجهات المذكورة، ولا يتصور أبدا أن تتمكن الجهة الإدارية سواء كانت مركزية أو محلية أو مرفقيه من القيام بوظيفتها و تلبية حاجات الأفراد دون توظيف وإعمال عناصر الشخصية الاعتبارية الواردة في القانون المدني[10].

وإلى جانب ذلك كفل القانون المدني حماية مدنية للأموال العامة بموجب المادة 689 منه، حيث لم تجز التصرف فيها أو حجزها أو تملكها بطريق التقادم وهذا بغرض المحافظة عليها من الزوال، إذ بدون هذه المادة لكان من الممكن الحجز على الممتلكات العامة المستخدمة لأداء النشاط الإداري من قبل القائم بالتنفيذ بما يشل يد الإدارة في تلبية الحاجات العامة، وهو ما ينعكس سلبا على المنتفعين بخدمات المرفق العام.

وتضمنت قواعد القانون المدني أحكام المسؤولية في مجال الوظيفة العامة، حيث أقرت المادة 129 عدم مسؤولية الموظف العام الشخصية عن أفعاله التي تحدث ضررا بالغير إذا ثبت أن قيامه بها كان نتيجة تنفيذه لأوامره سلمية صدرت إليه من رئيسة الاداري.

المطلب الثاني : علاقة القانون الإداري بقانون الإجراءات المدنية والإدارية

للقانون الإداري صلة وثيقة بقانون الإجراءات المدنية والادارية، هذا الأخير الذي نظمت قواعده الدعوى أمام القضاء من حيث شروطها وقواعد الاختصاص (التوعي و المحلي) وسيرها وأدلة الإثبات وإصدار الأحكام وتنفيذها وطرق الطعن فيها، وطالما كانت الإدارة غير بعيدة عن النزاع، إذ في الغالب أنها طرف مدعي عليه، فهي معنية هي الأخرى بالخضوع لقانون الإجراءات المدنية الصادر بموجب القانون 08-09 المؤرخ في 25 فبراير 2008 المتضمن قانون الإجراءات المدنية والإدارية، حيث تناول المشرع الإجراءات المتبعة أمام الجهات القضائية الادارية في الكتاب الرابع من قانون الاجراءات المدنية والادارية لسنة 2008 في المواد من 800 إلى 989، حيث خصص الباب الأول للإجراءات المتبعة أمام المحاكم الإدارية، في المواد من 800 إلى 900، في حين خصص الباب الثاني للإجراءات المتبعة أمام مجلس الدولة في المواد من 901 إلى 916.

وتبرز العلاقة بين القانون الإداري وقانون الإجراءات المدنية والإدارية من حيث أن هذا الأخير هو الذي يبين هيكلة القضاء الاداري وسلطات القاضي الإداري، وسير الجلسات وإجراءات المنازعة الإدارية وأدلة الإثبات وإصدار الأحكام في المادة الإدارية وطرق الطعن فيها، وكذلك يبين قانون الإجراءات المدنية والادارية الأصول الإجرائية لتنفيذ الأحكام القضائية الادارية، وجدير بالإشارة أن القانون العضوي رقم 98-01 المتعلق باختصاصات مجلس الدولة و تنظيمه وعمله المعدل والمتمم، أحال بخصوص الإجراءات القانون الإجراءات المدنية وهذا ما نصت عليه المادة 40 منه، كما أن القانون 98-02 کرس هو الآخر هذه الإحالة بموجب المادة 2 منه، بما يؤكد أن قانون الإجراءات المدنية والادارية في الجزائر وحتى اليوم هو القانون العام في المادة الإجرائية فيما يتعلق بالمنازعات الادارية

المطلب الثالث: علاقة القانون الإداري بقانون الأسرة

رغم استقلال مجالي قانون الأسرة والقانون الإداري واهتمام كل منها بمواضيع مختلفة، إلا أنه تبقى ثمة علاقة تربط الفرعين، إذ تطبق على الهبات والوصايا الممنوحة للأشخاص المعنوية العامة -على سبيل المثال الولاية، المادة 133 من قانون الولاية - الأحكام المتعلقة بالهبات والوصايا المنصوص عليها في أحكام قانون الأسرة.

الخاتمة

بالرغم من وجود حقيقة ذاتية و استقلالية القانون الإداري كفرع من فروع القانون عن بقية فروع القانون الأخرى نظرا لطبيعته الخاصة و الاستثنائية و لخصائصه الذاتية المختلفة نسبيا عن خصائص و طبيعة كل الفروع الأخرى للقانون في الدولة ، إلا أن العلاقة و الرابطة القوية بين القانون الإداري و فروع القانون الأخرى موجودة و قوية ، و ذلك نظرا لحقيقة و حتمية تكامل و التعامل كافة فروع القانون و النظام القانوني في الدولة . فالقانون الإداري يتكامل و يتعامل و يتعاون مع بقية فروع النظام الأخرى في الدولة و يتفاعل معهما في حالته الحركة الديناميكية أخذا و عطاء و تكاملا.

[1] مازن ليلو راضي، الوجيز في القانون الاداري، منشورات الاكاديمية العربية في الدنمارك ، 2008، ص7.

[2] سليمان محمد الطماوي، مبادئ القانون الإداري دراسة مقارنة، دار الفكر العربي، القاهرة، ص 47 نقلا عن بوضياف عمار، محاضرات في النشاط الاداري، مرجع سابق، ص 27.

[3] بوضياف عمار، محاضرات في القانون الاداري (مدخل لدراسة القانون الاداري)، مرجع سابق، ص 27.

[4] مازن ليلوراضي، مرجع سابق، ص8۔

[5] أنظر التعديل الدستوري لسنة 2020 الصادر بموجب المرسوم الرئاسي رقم 20-442 مؤرخ في 15 جمادى الأولى عام 1442 الموافق 30 ديسمبر سنة 2020 يتعلق بإصدار التعديل الدستوري المصادق عليه في استفتاء أول نوفمبر سنة 2020 ، في الجريدة الرسمية للجمهورية الجزائرية الديمقراطية الشعبية، ج رج ج د ش ، عدد 82، صادرة بتاريخ: 30 ديسمبر 2020.

[6] بن علي خلدون، مطبوعة مقدمة لطلبة السنة الأولى ل م د في مقياس القانون الاداري السداسي الأول، المركز الجامعي نور البشير، البيض، الجزائر، السنة الجامعية 2017/2018 ص 23.

[7] قانون رقم 06-01 الصادر في 21 محرم 1427 الموافق ل 20 فيفري 2006 المتعلق بالوقاية من الفساد ومكافحته، المعدل والمتمم بالأمر رقم 10 05 الصادر في 16 رمضان 1431 الموافق 26 أوت 2010 والقانون رقم 11-15 الصادر في 02 رمضان 1432 الموافق ل 02 أوت 2011

[8] بوضياف عمار، محاضرات في القانون الاداري (مدخل لدراسة القانون الاداري)، مرجع سابق، ص 36.

[9] بوضياف عمار، محاضرات في القانون الاداري (مدخل لدراسة القانون الاداري)، مرجع سابق، ص 30.

[10] أمر رقم 75-58 المؤرخ في 20 رمضان عام 1935هـ الموافق لـ 26/09/1975، المعدل و المتمم بالقانون رقم 05-10 المؤرخ في 20 يونيو 2005، ج ر ج دش عدد 44 لسنة 2005.