خطة
البحث:
المبحث الأول: مفهوم هيئات الضبط الإداري
المطلب الأول: التعريف بهيئات الضبط الإدارية
الفرع الأول: تعريف
هيئات الضبط الإدارية
الفرع الثاني: خصائص
هيئات الضبط الإدارية
أولا: الصفة الانفرادية
ثانيا:
الصفة الوقائية
ثالثا:
الصفة التقديرية
رابعا: صفة
التعبير عن السيادة
المطلب الثاني: أهداف هيئات الضبط الإدارية
الفرع الأول: النظام
العام كهدف لهيئات الضبط الإدارية
أولا: مضمون
فكرة النظام العام
1- في التشريع
2- في القضاء
3- في الفقه
ثانيا: خصائص
النظام العام
الفرع الثاني: عناصر
النظام العام
أولا:
العناصر التقليدية للنظام العام
الأمن
العام
الصحة
العامة
السكينة
العامة
ثانيا:
العناصر الحديثة لفكرة النظام العام
1- الآداب
والأخلاق العامة
2- النظام
العام الاقتصادي
3- النظام
العام الجمالي
المبحث الثاني: أشكال هيئات الضبط الإداري
تتفق معظم دساتير العالم على ضرورة كفالة
حريات الأفراد و اعتبارها شيئا مقدسا من جهة ،
ومن جهة أخرى فانه إذا ترك الأفراد و شأنهم عند ممارستهم لمثل
هذه الحريات فقد يتحول المجتمع إلى فوضى و تسلط مما يؤدي الى المساس
بسلامة الأفراد في أمنهم الاجتماعي و الاقتصادي و البيئي، و من هنا كان لابد من إقامة
نوع من التوازن بين حق الأفراد أو المجتمع في المحافظة على أمنهم وسلامتهم و حقهم في ممارسة
حرياتهم التي كفلها الدستور ، وعليه ظهر ما يسمى بالضبط
الإداري الذي تمارسه هيئات مختصة و التي هي محل بحثنا هذا الذي سنتطرق فيه عن كثب عن الهيئات
التي خول لها الدستور ممارسة مهمة الضبط الإداري في الظروف العادية أو الظروف
الاستثنائية .
المبحث
الأول: مفهوم هيئات الضبط الإداري
لقد
اكتفى التشريع والقضاء والفقه بتحديد السلطات التي تمارس وظيفة الضبط الإداري، دون
التطرق إلى تعريفها.
ولذلك
سنقوم بدراسة استنتاجيه عن هذه الهيئات وخصائصها استنادا إلى ما قدمه التشريع و
القضاء والفقه فيما يخص نظرية الضبط الإداري بصفة عامة، و وهو ما سنحاول إبرازه
إن إجراء
الضبط الإداري الذي تختص به السلطات الإدارية كان محلا لتعريفات عديدة يتلخص
مفهومها في حق السلطة العامة في فرض القيود على حريات الأفراد بالقدر الذي يحقق و
يضمن النظام العام.
وللإلمام
أكثر بهذا المفهوم ينبغي التطرق إلى تعريفها و تحديد خصائصها و الأغراض التي تسعى
إلى تحقيقها.
المطلب
الأول: التعريف بهيئات الضبط الإدارية
تقوم
الهيئات و السلطات الإدارية المختصة بالبوليس الإداري باتخاذ إجراءات و أعمال
قانونية إدارية بهدف المحافظة على النظام العام كهدف للبوليس الإداري[1]،
وذلك لخطورة إجراءات الضبط الإداري على ممارسة الأفراد لحرياتهم في مختلف
المجالات، وعادة ما يحدد القانون السلطات الإدارية التي لها صلاحية ممارسة الضبط
الإداري[2].
الفرع
الأول: تعريف هيئات الضبط الإدارية:
قبل
إعطاء تعريف لهيئات الضبط الإدارية يجدر بنا الإشارة إلى أن المقصود من هذه
السلطات تلك التي خول لها صلاحيات اتخاذ الإجراءات الضرورية لحفظ النظام العام عن
طريق سلطة التنظيم ولا يقصد بها الأجهزة المكلفة بمهمة حفظ النظام العمومي
فــــيجانبه المادي مثل جهاز الشرطة إذ لا يجب القول بأن كل سلطة ضبط بمعناها
العضوي تتمتع
بسلطة الضبط بالمعنى المادي. وعليه فإن سلطات الضبط الإداري قد حددها القانون على
سبيل الحصر سواء فيما يخص السلطات المختصة بممارسة الضبط الإداري العام أو بالنسبة
للسلطات الممارسة للضبط الإداري الخاص[3].
ويقصد
بهيئات الضبط الإدارية الأشخاص أو الجهات المكلفة بتحقيق المهمات و المسؤوليات
المنوطة بالضبط الإداري، وتنطوي عملية تحديد تلك الهيئات الإدارية على أهمية كبيرة
نظرا لاتصال إجراءات وتدابير الضبط الإداري بالحقوق والحريات العامة للأفراد. لهذا
تعهد النصوص الدستورية و التشريعية و التنظيمية الخاصة بالضبط الإداري إلى هيئات
معينة تتولى مهمات اتخاذ الإجراءات و التدابير الضبطية إلى عاملين يتولون مهمات
تنفيذها ثانيا[4].
الفرع
الثاني: خصائص هيئات الضبط الإدارية:
تتمتع
هيئات الضبط الإداري بجملة من الخصائص عندما تقوم باتخاذ التدابير الضبطية ويمكن
حصر أهمها في :
أولا: الصفة الانفرادية
ويقصد
بهذه الخاصية أن إجراء الضبط الذي تباشره السلطات المختصة يكون بمفردها أي بصورة
منفردة في شكل أوامر أي قرارات إدارية، و التي تهدف من خلالها إلى حماية النظام
العام[5].
فلا
يتصور أن تلعب إرادة الفرد أو الأفراد دورا حتى تنتج أعمال الضبط آثارها القانونية، وتبعا لذلك فإن موقف الفرد الخضوع و
الامتثال لجملة الإجراءات التي فرضتها الإدارة، وهذا طبعا وفق ما يحدده القانون
وتحت رقابة السلطة القضائية[6].
وعلى هذا
الأساس فإن سلطات الضبط الإداري لا تستطيع سلوك طريق التعاقد في مجال الضبط
الإداري على خلاف الأمر بالنسبة لتسيير المرفق العمومي التي تستعمل طريق التعاقد،
وكل عقد تبرمه سلطات الضبط الإداري مع أي متعاقد لإنجاز عملا يعتبره القضاء باطلا،
وذلك لأن صلاحيات الضبط الإداري و اختصاصاته غير قابلة للتصرف ولا يمكن اكتسابها
بالتقادم لأنها أعمال من النظام العام لا تقبل التغيير فيها فهي واجبات أكثر منها
حقوق، لا يستطيع صاحبها التصرف كما يريد وعليه فإن فكرة الضبط الإداري الذي تتولاه
سلطات الضبط هي فكرة إدارية بحثة على جميع الأصعدة والمعايير.
ثانيا:
الصفة الوقائية
زيادة
على الصفة الانفرادية لهيئات الضبط فإن هذه الأخيرة تتمتع أيضا بالطابع الوقائي
ويقصد بهذا أن جميع القرارات واللوائح التي تتخذها سلطات الضبط هــي ذو طابع
وقائي، تهدف إلى منع الاضطرابات التي من شأنها الإخلال بالنظام العام باتخاذها
مسبقا الإجراءات الضرورية لذلك[7].
بحيث أن
تأمين النظام العام يعني مبادرة هيئات الضبط الإدارية بمنع أو فرض القيام بأعمال
وتصرفات معينة على الأفراد و التي قد يترتب عليها وقوع الفوضى وتفاقمها أو
استمرارها، فعندما تبادر سلطة الضبط إلى سحب رخصة السياقة أو رخصة الصيد من أحد
الأفراد فهذا ليس تعسفا وتسلطا وتقييد للحرية الفردية من جانبها، وإنمــا لأنها
رأت وقدرت أن هناك خطر يترتب على استمرار احتفاظ المعني بهذه الرخصة، أو تلتزم
بعدم التنقل ليلا لاعتبارات أمنية بعدم استعمال طريق معين أو جسر معين منعا للحوادث،
وفي كل الحالات فإن سلطات الضبط عند تبادر إلى فرض قيود على الحريات الفردية فإنها تهدف أولا وأخيرا إلى حماية النظام
العام[8].
ثالثا:
الصفة التقديرية
ويقصد
بها أن لهيئات الضبط الإدارية السلطة التقديرية في ممارسة الإجراءات الضبطية، وذلك
لأنها حرة في اختيار الوسائل التي من شأنها تحقيق أغراض الضبط، كما أنها غير ملزمة
بتسبيب قراراتها فعندما تقدر أن عملا ما سينتج عنه خطرا تعين عليها التدخل قبل
وقوعه بغرض المحافظة على النظام العام[9].
فهي إن
قدرت عدم منح رخصة لتنظيم سياسي بغرض إقامة تظاهرة عامة اجتماع عام فإنها لاشك
أنها رأت هناك مخاطر ستنتج عن هذا النشاط الجماعي[10].
وعليه
فإن مجال الضبط الإداري يعد المجال الخصب الذي تمارس فيه الإدارة سلطاتها
التقديرية إذ تملك التدخل كلما قدرت وقوع إخلال بالنظام العام. هذا ما يفرض أنه من
غير المنطقي ومن غير المجدي أن يقوم المشرع بوضع مقاييس دقيقة وواضحة ومعايير
محددة لعلاج كل حالة يتصور وقوعها حتى تلتزم الإدارة بها ولاشك أن هذه الأعمال
الإدارية هي مقيدة وخاضعة لمبدأ المشروعية[11].
رابعا:
صفة التعبير عن السيادة
وتتجسد
فكرة السيادة في مجموع الامتيازات الاستثنائية التي تمارسها سلطات الضبط الإداري
بهدف الحفاظ على النظام العام في الدولة، و تحديد و تقييد الحريات و الحقوق
الفردية[12].
المطلب
الثاني: أهداف هيئات الضبط الإدارية
يعتبر
النظام العام الهدف الأساسي لهيئات الضبط الإدارية، كما أنه يمثل أساسا لعملها في
الواقع وسببا لتدخلها، وفي نفس الوقت يعد معيارا أمام القضاء للحكم على صحة تصرفات
الإدارة وشرعيتها.
هذا ولقد
نشأت فكرة النظام العام كفكرة لصيقة بالمجتمع، لذا فلقد ظهرت وتطورت معه واتسع
معناها مع الوقت لتغزو مجالات جديدة وبذلك فهي تمثل السند الأساسي و الشرعي لتلبية
حاجات الأفراد في المجتمع كونها مخولة لهيئات الضبط التي تنظم نشاط الأفراد بما يم
ا يسمح للجميع ممارسة حقوقهم وحرياتهم.
ولتفصيل
ما قلناه سابقا عن النظام العام كهدف لعمل هيئات الضبط الإدارية سنتناول أولا
تعريف النظام العام بتحديد مضمونه وخصائصه ونتناول ثانيا عناصر النظام العام.
الفرع الأول:
النظام العام كهدف لهيئات الضبط الإدارية
نتعرض من
خلال هذا الفرع إلى تحديد مضمون فكرة النظام العام كجزئية أولي، وإلى خصائص النظام
العام كجزئية ثانية.
أولا:
مضمون فكرة النظام العام
1- في
التشريع: إذا نظرنا إلى التشريع الجزائري نجده لم يعرف
النظام العام رغم كثرة النصوص
القانونية
التي تتحدث عن النظام العام، حيث لم يحدد فكرة النظام العام تحديدا كافيا ولم يبين
كل أغراض الضبط الإداري.
وعلى
الرغم من ذلك يبقى النظام العام بقواعده الضرورية ذات المضمون المرن من أساسيات
النشاط الإداري لهيئات الضبط الإدارية.
2- في
القضاء:
بالنسبة
للقضاء نجد أن الاتجاه القضائي لمجلس الدولة الفرنسي اعتبر أن الآداب العامة من
اختصاص سلطات الضبط الخاص، وخارجة عن نطاق الضبط العام التي لا يحق لها التدخل
بحجة المحافظة على الآداب العامة مادام النظام العام المادي ليس مهددا، وكان هذا
قبل عام 1959 في مرحلة أولى، وفي مرحلة ثانية أي ما بعد عام 1959 سمح مجلس الدولة
لسلطات الضبط الإدارية بالتدخل في بعض الحالات لحماية النظام العام الخلقي بعيدا
عن النظام العام التقليدي ولو لم يترتب على الإخلال بها تهديدا بالاضطراب المادي،
وكان ذلك في حكمه الشهير في قضية "[13]TLUTETIA
وبالعودة
إلى القضاء الإداري الجزائري نجده قد أورد تعريفا للنظام العـــام قـــرار الغرفة
الإدارية بمجلس قضاء الجزائر بتاريخ 27 جانفي 1984 حيث جاء فيه : « إننا نقصد من
خلال عبارة النظام العام مجموعة القواعد اللازمة لحماية السلم الاجتماعي الواجب
الحفاظ عليه، لكي يتمكن كل ساكن عبر التراب الوطني مــن استعمال قدراته الشرعية في
حدود حقوقه المشروعة في مكان إقامته[14]».
3- في
الفقه
لقد
اختلف الفقهاء في تعريفهم للنظام العام، كون هذه الفكرة مرنة ونسبية يصعب معها وضع
تعريف محدد لأنها تختلف من دولة إلى أخرى ومن مكان إلى آخر داخل الدولة الواحدة،
بل وتختلف من زمن لآخر ويرجع ذلك إلى أن النظام العام يحمي جوانب متعددة السياسية
منها والاقتصادية و الخلقية ونظرا لهذا الاختلاف سنقتصر على أهـم التعريفات فقط.
وفي هذا
يعتبر الفقيه "هوريو " أن النظام العام « حالة فعلية معارضة للفوضى
ويتضح من خلال هذا التعريف أن "هوريو" اهتم بالمظهر المادي الملموس
للنظام العام ولم يعتد بالمظهر الأدبي له. كما يرى الفقيه "جودي" أن
النظام العام عبارة عن مجموعة من الشروط اللازمة للفن و الآداب العامة التي لا غنى
عنها لقيام علاقات سليمة بين المواطنين بما يناسب علاقاتهم الاقتصادية»[15].
وهذا ما
يعرف بالتعريف التقليدي للنظام العام، الذي يعاب عليه بأنه تعريف قاصر سلبي كونه
يتوقف على نتيجة مباشرة وهي عدم وجود الفوضى في المجتمع، غير أن هذه الفكرة لا
تتلاءم و التطورات الحالية للنظام العام الذي أصبح نشاطا متعدد الأهداف يعمل على
إقامة نظام يشمل جميع المجالات المتصلة بحقوق وحريات الأفراد.
فمفهوم
النظام العام بالمعنى الحالي هو ذلك التنظيم المنسجم و المتكامل لكل العلاقات
الإنسانية والاجتماعية، الاقتصادية السياسية، الفكرية و الخلقية الكائنة في حياة
مجموعة معينة، حيث يقول عنه " تيث جين بأنه «حالة سلام المجموعة التي تتحقق
عن طريق التحديد العادل للحريات الفردية و الجماعية من أجل ممارستها ممارسة منهجية
منسجمة في الجماعة ومن أجل سير المرافق العامة والاستعمال العادي للسلطة»[16].
ويقول
الأستاذ عمار عوابدي في هذا الشأن بأن : النظام العام في مفهوم القانون الإداري و
الوظيفة الإدارية في الدولة، وكهدف وحيد للبوليس الإداري هو المحافظة على الأمن
العام و الصحة العامة والسكينة العامة والآداب العامة بطريقة وقائية وذلك عن طريق القضاء
على كل المخاطر و الأخطار مهما كان مصدرها التي قد تهدد عناصر ومقومات النظام هذه[17] .
ومن كل
ما سبق ذكره يمكن القول بأن أغلبية الفقه يعتبر النظام العمومي مفهوم غامض، غير
محدد المعالم، ونسبي نظرا لاتصاله بظروف عديدة مختلفة زمانا ومكانا.
ثانيا:
خصائص النظام العام
تتميز
فكرة النظام العام بما يلي:
1- نظرا
لأن النظام العام يمثل مجموعة من القواعد و النظم التي لا يمكن تجنب تطبيقها،
لأنها تستهدف المحافظة على القيم التي لا غنى عنها في المجتمع. لذلك نجد أن النظام
العام يتجه إلى ضبط نشاط الأفراد وتصرفاتهم اجتماعيا فهو بذلك يرسم ضوابط السلوك
الاجتماعي التي لا يجوز للأفراد الاتفاق على مخالفتها أو انتهاكها، إذن فالنظام
العام يعبر عن الحلول الأمرة في النظام القانوني.
2-
النظام العام تعبير عن فكرة اجتماعية متطورة وليس من صنع المشرع وحده، وذلك أن
لتقاليد الشعب دورها الإنشائي الكبير في تكوين قواعده ، على الرغم من دور المشرع في
إقامة وإرساء قواعد النظام العام[18].
وبالتالي
لا يمكن قصر النظام العام على النصوص المكتوبة وحدها، و إنما قد تعبر عنه المبادئ
التي قد تسود مجتمعنا في حقبة زمنية معينة، ولو لم تتضمنها النصوص القانونية
المكتوبة.
3-
النظام العام ينتمي إلى التفسير القضائي على اعتبار أن القاضي عضو في جماعة معينة،
يتوافر لديه الإدراك بالخصائص السياسية لفكرة القانون، فالأمر إذن يتعلق بفكرة اجتماعية
يجب أن يحميها القاضي و للقاضي السلطة التقديرية في تحديد مضمون النظام العام وذلك بحسب الظروف المحيطة به[19].
الفرع
الثاني: عناصر النظام العام
يجمع القضاء
والفقه على أن للنظام العام ثلاثة عناصر أساسية ألا وهي: الأمن العام، الصحة
العامة و السكينة العامة، غير أن هذه العناصر أعطت للنظام العام مفهومــــا
تقليديا، ولكن حديثا أصبحت الآداب والأخلاق العامة و الرونق الجمالي للمدينة تعد
من عناصر النظام العام التي تسهر هيئات الضبط الإدارية على ضمانها وعدم المساس
بها.
أولا:
العناصر التقليدية للنظام العام
لقد اتفق
كل من القضاء والفقه على أن الأمن العام و الصحة العامة و السكينة العامة عناصر
مادية أصلية لفكرة النظام العام في مفهوم القانون الإداري، أو ما يطلق عليه الفقيه
"هوريو" تسمية الثلاثية التقليدية التي تظهر في النظام المادي الخارجي .
وقد تعرض
المشرع الجزائري لفكرة النظام العام كهدف للضبط الإداري و تتمثل هذه العناصر فيما
يلي:
1- الأمن
العام: يقصد
بالأمن العام كل ما يطمئن الإنسان على ماله ونفسه، وذلك بمنع كل ما من شأنه إلحاق
الأضرار بالأشخاص و الأموال لذا فإنه على الهيئات المكلفة بالضبط الإداري و تحقيقا
لهذا الهدف أن تتخذ كافة الإجراءات الكفيلة بتوفير الأمن في الدولة[20]، و الحد من الاضطرابات التي تخل بالأمن العام
نتيجة النشاط الجماعي للأفراد، وهذا ما نصت عليـه المادة [21]34،
35 [22]من
دستور 41996، أما المادة 49 من نفس الدستور فتعتبر كضمانة أساسية للأفراد
ضد الجهة المتسببة في الضرر، وبهذا يتعين على الهيئات الإدارية المختصة بالضبط
الإداري اتخاذ الإجراءات و الوسائل القانونية و الأعمال الوقائية اللازمة.
أما
بالنسبة لمجال تطبيق الأمن العام فيتمثل في دور المؤامرات و الفتن الداخلية سواء
في شقها الاقتصادي المتعلق بحماية العملة الوطنية ومكافحة التهرب من الضرائب
والرسوم، أو في شقها السياسي فيما يعرف بالعنف السياسي أو " الإرهاب ".
كما ينطوي الأمن العام أيضا على حوادث المرور و الحرائق و الفيضانات
والأوبئة.
2- الصحة
العامة: ويقصد
بها كل الإجراءات الكفيلة بالمحافظة على صحة الجمهور ووقايته من أخطار الأمراض
وانتشار الأوبئة، ومن هنا يبرز دور سلطات الضبط الإدارية في اتخاذ الاحتياطات
الضرورية لمنع كل ما من شأنه المساس بالصحة العامة من مراقبة سلامة الأغذية وعدم
تلوث المياه ونظافة المساكن و المحلات العمومية و التحصين ضـــــد الأمراض
المعدية، وهو ما يؤدي إلى استتباب السلامة الصحية و الحفاظ على البيئة بمختلف
عناصرها من خطر التلوث[23] .
هذا وقد
تحدث المشرع الجزائري عن عنصر الصحة العامة ضمن أحكام القانون 13/08 المتعلق
بحماية الصحة وترقيتها، حيث ينص على إنشاء وكالة وطنية للمواد الصيدلانية
المستعملة في الطب البشري و التي تقوم بتقييم الفوائد و الأخطار المرتبطة باستعمال
المواد الصيدلانية و المستلزمات الطبية المستعملة في الطب البشري واتخاذ كافة التدابير الضرورية في حالة وجود خطر على الصحة
العمومية[24].
كما ينص
القانون 03/09 المتعلق بحماية المستهلك وقمع الغش على إلزامية النظافة وصحية
المواد الغذائية وسلامتها و التي تحدد شروطها عن طريق التنظ بالإضافة إلى احترام
شروط النظافة الصحية للمستخدمين و المحلات و التي تضمن أمن المنتوجات الموضوعة
للاستهلاك، إذ لا يجب أن تلحق ضررا بصحة المستهلك و أمنه ومصالحه.
ويسهر
على توفير هذه الحماية كل من ضباط الشرطة القضائية و الأعوان الآخرين المرخص لهم
بموجب نصوص خاصة كأعوان قمع الغش التابعون للوزارة المكلفة بحماية المستهلك[25].
كما جاء
في القانون رقم 10/03 المتعلق بحماية البيئة في إطار التنمية المستدامة ضرورة
الوقاية من كل أشكال التلوث و الأضرار الملحقة بالبيئة وذلك بإصلاح الأوساط
المتضررة ، وعدم إدخال أي مواد من شأنها أن تغير الخصائص الفيزيائية والكيميائية
للماء و تتسبب في مخاطر على صحة الإنسان[26].
ولاشك أن
الدستور الجزائري باعتباره أسمى القوانين لم يغفل هذا العنصر واعتبر الصحة العامة
التزام على عاتق الدولة تسهر على ضمانه لكل الأفراد وذلك حسبما ورد في نص المادة
54 من دستور 1996.[27]
وللإشارة
أيضا فإن حماية الصحة العامة لا تخص فقط سلطات الضبط الإداري العام، بل تخص كذلك سلطات الضبط الإداري الخاص.
ومن هنا
يتضح لنا بأن حماية الصحة العامة التزام على عاتق هيئات الضبط الإدارية التي تتحمل
مسؤوليتها عند تهاونها في اتخاذ الإجراءات اللازمة جراء ذلك.
3 - السكينة العامة :
يقصد
بالسكينة العامة كعنصر مادي من عناصر النظام العام « المحافظة على هدوء وسكون
الأماكن العامة للقضاء على مظاهر ومصادر الإزعاج التي تقلق راحة المواطنين[28]،
كالإزعاج الناتج عن مكبرات الصوت مثلا أثناء الحفلات أو اللقاءات العامة سواء في
النهار أو الليل وتحقيقا لهذا الهدف كان لابد من الحماية من الأضرار السمعية و
الوقاية أو القضاء أو الحد من انبعاث وانتشار الأصوات أو الذبذبات التي تشكل خطرا
على صحة الأفراد، وتسبب لهم اضطراب مفرطا أو تمس بالبيئة»[29].
ولتحقيق
ذلك ألزم المشرع الجزائري هيئات الضبط الإدارية على اختلاف أنواعها بضرورة حماية
السكينة العامة، وتوفير الراحة اللازمة و المعتادة للجمهور سواء في الشوارع أو المساكن
أو أماكن العمل، وذلك من خلال مجموعة من النصوص القانونية التي تناولها كل من
قانون الولاية 12/07 ، وكذا قانون البلدية 11/10، وغيرها من النصوص.
ثانيا:
العناصر الحديثة لفكرة النظام العام:
ما ينبغي
ملاحظته والإشارة إليه أن حفظ النظام العام لم يعد محصورا في تلك العناصر
التقليدية التي سبق الإشارة إليها، فبتطور الدولة وازدياد حاجياتها، أصبحت هذه
العناصر غير قادرة على مواجهة مختلف صور الإخلال بالنظام العام داخل المجتمع.
وعليه
ولمواجهة هذه التغيرات و المستجدات كان لزاما على القضاء والفقه أن يضيف عناصر جديدة مقومة لفكرة النظام العام تمثلت
في: المحافظة على الآداب والأخلاق العامة، وكذا عنصر الرونق الجمالي للمدينة وهو
ما سيتم تناوله فيما يلي بشيء من التفصيل.
1-
الآداب والأخلاق العامة:
يقصد
بالآداب والأخلاق العامة تلك القيم والمبادئ الأخلاقية التي يتوجب على الأفراد احترامها
والالتزام بها في المجتمع.
وقد كان
القضاء الإداري الفرنسي يقصر أغراض الضبط الإداري على العناصر الثلاثة السابقة
الذكر و التي تكون في مجملها فكرة النظام العام، إلا أنه أضاف فيما بعد عنصر
" الأخلاق والآداب العامة، وذلك عندما قضى مجلس الدولة الفرنسي في قضيته شركة
"لوتيتيا" و النقابة الفرنسية لإنتاج وتصدير الأفلام لطلب إلغاء قرار
صادر عن عمدة المدينة.
وتتلخص
وقائع هذه القضية في أن وزير الاستعلامات وافق على عرض أحد الأفلام السينمائية بعد
إجازة عرضه من النقابة، إلا أن عمدة المدينة التي عرض فيها الفيلم أصدر قرارا يمنع
بموجبه عرض هذا الفيلم بسبب مخالفته للآداب العامة، ولما عرض على مجلس الدولة قضى
بأن للعمدة الحق في منع عرض الفيلم، إذ تبين أن عرضه سوف يترتب عليه الإضرار
بالنظام العام، وبذلك أقر مجلس الدولة الفرنسي بالرأي الغالب في الفقه الفرنسي وهو
أن النظام العام يشمل النظام المادي والأدبي، و أضاف عنصر الأخلاق والآداب العامة
لعناصر النظام العام في مفهومه التقليدي[30].
ويترتب
على اعتبار أو عدم اعتبار الآداب والأخلاق العامة من النظام العام عدة نتائج.
وعليه إذا كانت الآداب والأخلاق العامة من النظام العام وجب على سلطات الضبط الإدارية
أن تحد من ممارسة حريات الأفراد بالقدر اللازم وفقط، وذلك من أجل المحافظة على الآداب والأخلاق العامة، وكذا النظام العام
ككل[31].
أما إذا
لم تعتبر الآداب والأخلاق العامة من النظام العام، وكانت بالمقابل تهدف للضبط
الإداري، فإنه يجوز تقييد حقوق وحريات الأفراد وحفاظا على النظام العــام والآداب
العامة.
أما
المشرع الجزائري، فقد كان له نفس موقف المشرع الفرنسي، حيث اعتبر الآداب والأخلاق
العامة من أولوياته سواء في قانون الولاية أو البلدية وكذا قانون العقوبات الذي نص
في القسم السادس من الفصل الثاني تحت عنوان الجنايات والجنح ضد الأسرة والآداب
العامة على جملة الجزاءات المتعلقة بانتهاك الآداب العامة، وذلك في المادة 333،
333 مكرر منه.[32]
2-
النظام العام الاقتصادي:
إن
النظام العام الاقتصادي لا يقل أهمية عن النظام العام التقليدي حيث أنه يستهدف
حماية المصالح الاقتصادية الأساسية في المجتمع وإشباع حاجات ضرورية وملحة يترتب
على عدم إشباعها حدوث اضطرابات لا تقل خطورتها عن الاضطرابات المادية الخارجية التي
تؤثر على النظام العام في مفهومه التقليدي[33].
3-
النظام العام الجمالي:
ويقصد
بالنظام العام الجمالي بأنه « الاهتمام بجماليات الشوارع ومرافقها وبهائها، بحيث
تبعث الهدوء و الراحة النفسية سواء بتجميل الشوارع أو وضع مواصفات معينة في
المباني منسقا»[34]
كما يعرف بأنه « النظام الذي يهدف إلى حماية الرونق و الرواء للبيئة حفاظا على
السكينة النفسية للأفراد المقيمين في هذه البيئة »[35] وعرفه
آخرون بأنه «المظهر الفني و الجمالي للشارع و الذي يستمتع المارة برؤيته »[36].
وما
ينبغي الإشارة إليه أن القضاء والفقه آثار مشكلة المحافظة على جمال الرونق و
الرواء، ومدى اعتباره من عناصر النظام العام، بما يبرر لسلطات الضبط الإداري التدخل
لحمايته.
فبالنسبة للفقه فقد ذهب جانب منه إلى أن جمال
الرونق والرواء لا يجب أن يؤخذ في الاعتبار إلا إذا تلاقت بصورة ما مع أحد عناصر
النظام العام التقليدية.
إلا أن
الجانب الآخر من الفقه فقد اعتبر المحافظة على النظام العام الجمالي كأحـــد عناصر
النظام العام بما يبرر تدخل سلطات الضبط الإداري دون اشتراط تلاقيه مع أحد العناصر[37].
أما فيما
يخص القضاء فقد كان هو أيضا متردد على مدى اعتبار النظام الجمالي ضمن مقتضيات
النظام العام الذي تستهدفه وظيفة الضبط الإداري، وهذا من خلال رفض مجلس الدولة
الفرنسي أن يكون من مهام سلطات الضبط الإداري المحافظة على جمــــال الرونق و
الرواء وهذا بمناسبة نظره في قضية lorey بتاريخ 04 ماي 1928 وجاء في قراره إن سلطات
الضبط الإداري لا يحق لها أن تستهدف صون المظهر المنمق والمحافظة على جمال الرواء،
إلا في الحالات التي يرخص لها القانون بنصـوص خاصة.[38]
ومن خلال
هذا القرار الصادر عن مجلس الدولة الفرنسي، يتضح لنا أنه يرفض ويعترض تماما على أن
النظام الجمالي من مقتضيات النظام العام، غير أن مجلس الدولة سرعان ما عدل عن نظره
في قضية مدير شرطة ( السين بباريس) مع نقابات المطابع و النشر بباريس، عندما قامت
هذه الأخيرة بالطعن في قرار أصدره مدير شرطة ( السين) منع بمقتضاه توزيع النشريات
في الشوارع على المارة، خشية من إلقائها بعد تصفحها، فيؤدي ذلك إلى السوابق
القضائية لمجلس الدولة الفرنسي، والتمسوا إلغاء القرار لتجاوزه الحدود الموكلة
لسلطات الضبط الإداري. خاصة و أن القرار المطعون في سلامته يستهدف المحافظة على
الناحية الجمالية، وعلى إثرها أصدر مجلس الدولة الفرنسي قراره في 1936/10/23 ، أيد
فيه قرار مدير شرطة ( السين) و بين فيه أنه من حق سلطات الضبط اتخاذ الإجراءات
التي تقتضيها صيانة النظام العام والسكينة و الصحة العامة و الجمال الرونقي"[39].
و إلى
جانب هذا، فإن المشرع الفرنسي ساير موقف القضاء وهذا بإدماج الجمال في المجال
القانوني، عن طريق إحداث العديد من أنواع البوليس الخاص تتكفل بحمايــــة الجمال.
كما أن حماية الجمال يدخل في إطار سياسة عامة تتعلق بحماية البيئــة التــــي أصبحت
تشغل مركزا هاما في إطار انشغالات الدولة[40].
وكمثال
على ذلك، فإن المادة 07 من القانون المؤرخ في 1943/04/12 المتعلق بشرطة الملصقات
تنص على أن للمحافظ سلطة منع وتنظيم الإشهار على مستوى الطرق السريعة قصد حماية
جمال المناطق التي يعبرها، كما يمكن للمحافظ أن ينظم الإشهار عن طريق الملصقات في كل أو جزء من إقليم البلدية
.......[41]
أما
المشرع الجزائري، فإنه لم يخرج على هذا الاتجاه، بل ساير هذا التطور واعتبر الجمال
عنصرا من عناصر النظام العام، تتكفل سلطات الضبط الإداري بحمايته وصيانته.
وهذا ما
يظهر جليا من خلال استعراض أحكام المرسوم رقم 267/81 المؤرخ في 1981/10/10 و
المتعلق بصلاحيات رئيس المجلس الشعبي البلدي في مجال الطرق و النقاوة و الطمأنينة
العمومية.[42]
فالمادة
02 الفقرة 06 تنص على أنه .... يقوم فضلا على ذلك بتجميل الطرق و ينشئ في المناطق
الحضرية مساحات للراجلين.[43]
كما أكد
المشرع الجزائري ومن ورائه السلطة التنظيمية من خلال قواعد قانونية ملزمة على وجوب
المحافظة على إنجاز الأعمال المعمارية حفاظا على المحيط أو تحسينه، وينبغي للسلطات
المختصة بمنح وتسليم رخص البناء و رخص التجزئة أن تتأكد من مدى احترام هذا
الاهتمام من خلال قواعد الهندسة المعمارية و التعمير، كما يلزم كل شخص طبيعي أو
معنوي يرغب في إنجاز بناء أن يلجأ إلى مهندس معماري معتمد و مهندس مدني لإنجاز
المشروع طبقا لقواعد التهيئة و التعمير المعمول بها[44].
كما يمكن
أن ترفض رخصة البناء أو تعلق على شروط مراعاة التعليمات الخاصة بهذا الشأن إذا
كانت البنايات المعنية المعتزم تشييدها أو تعديلها بالنظر إلى وضعيتها أو حجمها أو
مظهرها الخارجي قد تلحق أضرار بطابع الأماكن المجاورة أو بأهميتها، أو تؤدي إلى الإضرار بالآثار و المشاهد الطبيعية أو
الحضرية[45].
لذلك يجب
أن تكون هذه البنايات موحدة المظهر، ومنسجمة مع مشاهد الطبيعة ويكون مظهر واجهتها
الرئيسية منسجما مع الواجهات الأخرى، وعلى العموم يجــب أن تندرج هذه البنايات في
المجموع الهندسي المعماري للمشهد الطبيعي.
بالإضافة
إلى ذلك فإنه يمكن أن ترفض رخصة البناء إذا لم يكن هناك تكفل بالمساحات الخضراء و
التي هي ذات فائدة، أو إذا كان هذا البناء يؤدي إلى إتلاف عدد كبير من الأشجار
للحفاظ على المظهر الخارجي للأحياء السكنية.[46]
وفي هذا
الصدد نصت المادة 04 من القانون رقم 07/86 المؤرخ في 1986/03/04 يتعلق بالترقية
العقارية تصمم عمليات الترقية العقارية، وتنجز في إطار اختيارات التهيئة العمرانية
طبقا لقواعد التعمير والجمال الفني وجمال المحيط و الأولويات المقررة في مخطط
التنمية، وحسب النوعية و الأهداف المسطرة في القوانين و التنظيمات المعمول بها ثم
نموذج البنايات المعمول بها في دفتر الشروط[47].
المبحث
الثاني: أشكال هيئات الضبط الإداري:
قبل
التطرق إلى مختلف هيئات الضبط الإداري، تجدر بنا الإشارة إلى أن سلطات الضبط تنقسم
إلى قسمين وفقا للمعايير المستعملة في ذلك، فهي تنقسم من اختصاصاتها إلى هيئات ضبط
إداري عام تتولى الحفاظ على النظام العام بعناصره الثلاث، وهيئات ضبط خاص تهدف إلى
حماية النظام العام في أحد عناصره، أو تمارس نشاطات محددة و بموجب نصوص قانونية.
[1] عمار عوابدي، القانون الإداري، ج2، ديوان
المطبوعات الجامعية ،الجزائر، 2000، ص36
[2] محمد
الصغير بعلي، القانون الإداري، دار العلوم
للنشر والتوزيع، الجزائر، 2004، ص 267
[3] ناصر
لباد، الوجيز في القانون الإداري، ط8، مخبر الدراسات السلوكية و الدراسات
القانونية، الجزائر،2007، ص 163.
[4] علي خطار شنطاوي، الوجيز في القانون الإداري»،
دار وائل للنشر والتوزيع، الأردن، 2003، ص387 .
[5] نسرين شرقي، مريم عمارة، سعيد بوعلي القانون
الإداري، الجزائر، 2014، ص 196.
[6] عمار
بوضياف، الوجيز القانون الإداري ، جسور للنشر والتوزيع، الجزائر 2013، ص 482.
[7] نسرين
شرقي وآخرون، المرجع السابق، ص 197.
[8] ديديش عاشور عبد المجيد دور سلطات الضبط الإداري
في تحقيق النظام العام » مذكرة مقدمة لنيل شهادة الماستر كلية الحقوق والعلوم
السياسية جامعة محمد خيضر بسكرة 2013/2012،ص4.
[9] عمار بوضياف القانون الإداري، المرجع السابق ص
483.
[10] نسرين
شرقي و آخرون، المرجع السابق ص 198.
[11] ديديش عاشور عبد المجيد المرجع السابق، ص 5.
[12] نسرين
شرقي و آخرون، المرجع السابق، ص 197.
[13] عادل
السعيد محمد أبو الخير ، البوليس الإداري، دار الفكر الجامعي، مصر، 2008، ص 160.
[14] ناصر لباد، المرجع السابق، ص 160.
[15] عبد الرؤوف هاشم البسيوني، نظرية الضبط الإداري
في النظم الوضعية المعاصرة و الشريعة الإسلامية»، دار الفكر الجماعي، مصر،2007، ص
75-76.
[16] سكينة عزوز ،عملية الموازنة بين أعمال الضبط
الإداري و الحريات العامة، بحث لنيل شهادة الماجستير في الإدارة و المالية العامة،
معهد الحقوق و العلوم الإدارية الجزائر، 1990، ص 38 .
[17] عمار عوابدي، المرجع السابق، ص 28.
[18] عادل السعيد محمد أبو الخير ، البوليس الإداري »
، المرجع السابق، ص 169
[19] حمدي القبيلات القانون الإداري»، دار وائل للنشر
والتوزيع، عمان، 2008، ص 225.
[20] سامي جمال الدين، أصول القانون الإداري، منشأة
المعارف، مصر، 2009، ص 500.
[21] المادة
34 من دستور 96 تنص على : " تضمن الدولة عدم انتهاك حرمة الإنسان، ويخطر أي
عنف بدني أو معنوي أو أي مساس بالكرامة"
[22] المادة
35 من الدستور تنص على أن "القانون
يعاقب على المخالفات المرتكبة ضد الحقوق والحريات، وعلى كل ما يمس سلامة الإنسان
البدنية والمعنوية.
[23] سامي
جمال الدين أصول القانون الإداري» المرجع السابق، ص 501
[24] أنظر
المادة 07 القانون رقم 08 / 13 مؤرخ في 17 رجب عام 1429 الموافق 20 يوليو سنة 2008
يعدل و يتمم القانون رقم 0585 المؤرخ في سنة 1985 المتعلق بحماية الصحة وترقيتها
الجريدة الرسمية، العدد 44 ، الصادرة في 3 أوت 2008
[25] أنظر المواد 4، 9، 25 من القانون رقم 03/09
المؤرخ في 29 صفر عام 1430 الموافق لـ 25 فبراير سنة 2009 يتعلق بحماية المستهلك
وقمع الغش الجريدة الرسمية العدد 15 المؤرخة في 8 مارس سنة 2009
[26] أنظر
المادة 02 القانون رقم 10/03 مؤرخ في 19 جمادي الأولى عام 1424، الموافق 19 يوليو
سنة 2003 يتعلق بحماية البيئة في إطار التنمية المستدامة ، الجريدة الرسمية، العدد
،43، المؤرخة في 20 يوليو 2003.
[27] الرعاية الصحية حق للمواطنين، تتكفل الدولة
بالوقاية من الأمراض الوبائية و المعدية ومكافحتها.
[28] عادل السعيد محمد أبو الخير ،القانون الإداري،
مصر، 2007، ص 288.
[29] قانون
رقم 1991 مؤرخ في 20 ديسمبر 1991 المعدل والمتمم للقانون 89 28 مؤرخ في 31 ديسمبر
1989 المتعلق بالاجتماعات والمظاهرات العمومية، الجريدة الرسمية، العدد 26.
[30] نواف كنعان،
القانون الإداري، دار الثقافة للنشر والتوزيع والدار العلمية للنشر
والتوزيع، الأردن، 1993، ص 287
[31] بوقريط عمر ، الرقابة القضائية على تدابير الضبط
الإداري، مذكرة مقدمة لنيل شهادة الماجستير في القانون العام جامعة منثوري قسنطينة
2006، ص 21.
[32] الأمر رقم 156/66 مؤرخ في 18 صفر عام 1386،
الموافق لـ 8 يونيو 1966 المتضمن قانون العقوبات المعدل والمتمم.
[33] وليد محمد الشناوى، الدور التنظيمي للإدارات في
المجال الاقتصادي، المكتبة العصرية للنشر و التوزيع، مصر، 2008، ص 542.
[34] مجدي أحمد فتح الله حسن فاعلية الأداء الضبطي
لرجال الشرطة»، دار النهضة العربية، مصر، 2002، ص 145.
[35] محمد
الوكيل ، حالة الطوارئ وسلطات الضبط الإداري، دار النهضة العربية، مصر، 2003، ص 76.
[36] رمضان
محمد بطيخ « الوسيط في القانون الإداري»، دار النهضة العربية، مصر 1997، ص 739.
[37] عبد الرؤوف هاشم البسيوني، المرجع السابق، ص 93.
[38] عبد الرؤوف هاشم البسيوني، المرجع السابق، ص 94.
[39] مواقي بناني أحمد، الرقابة القضائية على قرارات
الضبط الإداري في الظروف العادية، رسالة لنيل شهادة الدكتوراه، جامعة الحاج لخضر ،
باتنة، 2013، ص 77.
[40] سليماني
السعيد، دور القاضي الاداري في حماية الحقوق و الحريات العامة، رسالة لنيل شهادة
الماجستير، كلية الحقوق، جامعة مولود معمري، تيزي وزو، 2003، ص 25.
[41] سليماني
السعيد، المرجع السابق، ص 25.
[42] المرسوم
رقم 26781 المؤرخ في 10 أكتوبر 1981 يتعلق بصلاحيات رئيس المجلس الشعبي البلدي
فيما يخص الطرق والنقاوة والطمأنينة العمومية الجريدة الرسمية ، العدد 01 المؤرخة
في 13 أكتوبر 1981.
[43] أنظر المادة 2/ 06 من المرسوم رقم 267/81، السابق
الذكر .
[44] القانون رقم 05/04 المتضمن قانون التهيئة
والتعمير المؤرخ في 2004/08/14 ، الجريدة الرسمية العدد 51/2004
[45] كمال
محمد الأمين المرجع السابق، ص 29.
[46] أنظر
المواد 21، 25، 38 من المرسوم رقم 82 - 305 المتضمن تنظيم البناءات الخاضعة
للقانون رقم 02/82 المؤرخ في 06 فيفري 1982 يتعلق برخصة البناء ورخصة تجزئة
الأراضي.
[47] أنظر
المادة 04 من القانون رقم 07/86 المؤرخ في 1986/03/04، المتضمن الترقية العقارية.